ชี้กรณีของไทย การผลักดัน “สังคมสวัสดิการ” ทำได้ง่ายกว่าและมีความเป็นไปได้มากกว่า “รัฐสวัสดิการ”

ระบบรัฐสวัสดิการแบบยุโรปเหนือทำได้ ต้องปรับเปลี่ยนระบบราชการให้โปร่งใสมีประสิทธิภาพ

ปฏิรูปรายได้ภาครัฐ เพิ่มภาษี คาดภายใน 10 ปีบรรลุเป้าหมาย เสนอเลี่ยงวิกฤติการคลังด้วยรัฐสวัสดิการแบบยืดหยุ่น

กรณีของไทย การผลักดัน “สังคมสวัสดิการ” ทำได้ง่ายกว่าและมีความเป็นไปได้มากกว่า “รัฐสวัสดิการ”

​รศ. ดร. อนุสรณ์ ธรรมใจ อดีตกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง และ กรรมการวิทยาลัยนานาชาติปรีดี พนมยงค์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เปิดเผยว่า หากรัฐบาลใหม่วางเป้าหมายต้องการให้ประเทศไทยมีระบบรัฐสวัสดิการแบบยุโรปเหนือย่อมทำได้แต่เป็นเรื่องที่อาจไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในอนาคตอันใกล้และไม่ใช่เรื่องง่ายอย่างแน่นอน ประเทศรัฐสวัสดิการมักเป็นประเทศที่มีระบบราชการหรือระบบรัฐการที่ใหญ่ Bigger Government ไม่ใช่ Smaller Government ประเทศรัฐสวัสดิการต้องมีระบบราชการและระบบการเมืองที่โปร่งใส มีประสิทธิภาพ ไม่เช่นนั้นแล้วจะกลายเป็นรัฐสวัสดิการที่ล้มเหลวหรือประสบปัญหาความยั่งยืนทางการเงินการคลัง เกิดวิกฤติทางการคลัง นำไปสู่การลดขนาดของระบบราชการและลดสวัสดิการของรัฐในที่สุด ปรากฎการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นในบางประเทศในยุโรปใต้และฝรั่งเศส
การเดินหน้าระบบรัฐสวัสดิการเต็มรูปแบบในไทย เรื่องแรกที่ต้องตอบให้ได้ คือ ระบบราชการไทยเป็นอย่างไร กรณีไทย ต้องปรับเปลี่ยนระบบราชการให้โปร่งใสมีประสิทธิภาพก่อน คือ ต้องปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่พร้อมกับการกระจายอำนาจการจัดระบบสวัสดิการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เรื่องที่สอง คือ ต้องปฏิรูปรายได้ภาครัฐและเพิ่มภาษี ประเทศแถบสแกนดิเนเวียที่เป็นประเทศรัฐสวัสดิการเต็มรูปแบบจะมีสัดส่วนรายได้ภาษีอยู่ที่ระดับ 42-48.9% ของจีดีพี อย่างเดนมาร์ก มีสัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพีอยู่ที่ 48.9% สวีเดนอยู่ที่ 48.2% โดยประเทศพัฒนาใน OECD มีสัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพีเฉลี่ยอยู่ที่ 35%

สหรัฐอเมริกาที่ใช้แนวคิดปัจเจกนิยมเสรี (Liberal Individualism) กับ แนวคิดสังคมนิยมประชาธิปไตย (Social Democracy) ผสมกันในจัดระบบสวัสดิการโดยรัฐ ขึ้นอยู่กับว่า พรรคแดโมแครต หรือ พรรครีพับรีกัน พรรคไหนเป็นรัฐบาล มีสัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพีเฉลี่ยอยู่ที่ 28-30%

ส่วนไทยมีสัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพีเพียงแค่ 14% เท่านั้น จึงยังห่างไกลต่อการมีฐานะทางการคลังที่สามารถสนับสนุนรัฐสวัสดิการแบบเต็มรูปแบบอย่างสแกนดิเนเวียได้ ประเทศไทยเคยมีสัดส่วนการจัดเก็บรายได้อยู่ที่ระดับ 18% ในปี พ.ศ. 2539 ก่อนวิกฤตการณ์เศรษฐกิจปี 40 การจัดเก็บภาษีเพิ่มด้วยการเพิ่มอัตราภาษีในระยะ 1-2 ปีข้างหน้าอาจไม่เหมาะสมเนื่องจากเศรษฐกิจไทยเพิ่งอยู่ในระยะแรกของการฟื้นตัว ต้องดำเนินมาตรการให้เศรษฐกิจขยายตัวเพิ่มขึ้นมากๆเต็มศักยภาพเพื่อเก็บภาษีได้เพิ่มโดยไม่ต้องเพิ่มอัตราภาษี

ส่วนการขยายฐานภาษีนั้นควรเดินหน้าจัดเก็บภาษีมรดกและภาษีที่ดินให้มีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น ส่วนการจะก่อหนี้มาเพื่อจ่ายสวัสดิการสังคมเพิ่มควรต้องทำอย่างระมัดระวัง เนื่องจากขณะนี้ยอดหนี้สาธารณะคงค้างทั้งหมดอยู่ที่ 10.72 ล้านล้านบาทคิดเป็น 61.13% ของจีดีพีแล้ว หนี้สาธารณะก้อนนี้ยังไม่รวมภาระผูกพันทางการคลังที่อาจเกิดขึ้นอีกจำนวนไม่น้อยจากโครงการต่างๆ ของรัฐบาลรวมทั้งความเสียหายทางการเงินจากใช้มาตรการกึ่งการคลังผ่านธนาคารเฉพาะกิจของรัฐ ยังพบอีกว่า หนี้ที่รัฐบาลค้ำประกันยังคงเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจที่บริหารงานอย่างไม่มีประสิทธิภาพและรั่วไหล สถานการณ์หนี้สาธารณะของไทยภาพรวมยังอยู่ในภาวะที่ต้องบริหารจัดการด้วยความระมัดระวัง จึงแนะนำให้เกลี่ยงบประมาณใหม่โดยปรับลดงบประมาณที่ไม่จำเป็นลงมากกว่ากู้เงินเพิ่ม

เรื่องที่สาม ต้องเพิ่มค่าใช้จ่ายทางด้านสวัสดิการสังคมเมื่อเทียบกับจีดีพีและเทียบกับงบประมาณ โดยไทยมีรายจ่ายด้านสวัสดิการเทียบกับจีดีพีและเทียบกับงบประมาณค่อนข้างต่ำ แต่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น อย่างไรก็ตาม รายจ่ายทางด้านสวัสดิการสังคมในปัจจุบันของไทยยังต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศสแกนดิเนเวียต้นแบบรัฐสวัสดิการมากกว่า 14-15 เท่า และ อย่างสวีเดนหรือเดนมาร์กมีรายจ่ายเพื่อสวัสดิการสังคมต่อหัวมากกว่าไทย ประมาณ 600 เท่า การดำเนินการยกระดับประเทศไทยสู่ระบบรัฐสวัสดิการจึงต้องใช้เวลา ประเมินจากฐานะการเงินการคลังของประเทศ รายจ่ายด้านสวัสดิการสังคม โครงสร้างประชากร

ล่าสุด สภาวะเศรษฐกิจและสังคมของไทย คาดว่าต้องใช้เวลาไม่ต่ำกว่า 10 ปีจึงจะบรรลุเป้าหมายการมีระบบรัฐสวัสดิการที่มีมาตรฐานแบบยุโรปเหนือ จำเป็นต้องมีรัฐบาลที่มีนโยบายสร้างระบบรัฐสวัสดิการทำงานต่อเนื่องอย่างน้อยสองวาระจึงจะบรรลุเป้าหมายได้ แต่ควรเป็นระบบรัฐสวัสดิการที่มีความยืดหยุ่นเพื่อเลี่ยงวิกฤติการคลังเช่นประเทศยุโรปบางประเทศ ในอีกด้านหนึ่ง หากไม่เร่งดำเนินการ ผู้สูงอายุที่ยากจนจะประสบความเดือดร้อนทางเศรษฐกิจและการดำรงชีวิตอย่างมาก และ สังคมไทยก็ได้ก้าวสู่สังคมสูงวัยเต็มรูปแบบแล้ว ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ และความไม่เป็นธรรมทางสังคมจะเพิ่มขึ้นอีก และ อาจเป็นเงื่อนไขในการเกิดความไม่สงบเรียบร้อยในสังคม (Social Unrest) ได้ โครงสร้างประชากรที่เข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างรวดเร็ว ส่วนใหญ่มีเงินออมไม่เพียงพอต่อการดำรงชีพและไม่อยู่ในระดับบำนาญใดๆจะเป็นปัญหาวิกฤติในอนาคตอันใกล้ ประชากรในวัยทำงานลดลงอย่างมาก ต้องอาศัยแรงงานจากประเทศเพื่อนบ้าน การศึกษานโยบายการเพิ่มประชากรผ่านการตั้งถิ่นฐานใหม่ของแรงงานทักษะสูงการศึกษาสูงเป็นเรื่องที่ควรมีการเตรียมการเอาไว้

รศ. ดร. อนุสรณ์ กล่าวต่อว่า การปฏิรูประบบสวัสดิการสังคม มุ่งไปที่การสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจและลดความเหลื่อมล้ำ รวมทั้ง วางแผนให้เกิดความยั่งยืนทางการเงิน การปฏิรูประบบการศึกษาต้องเน้นไปที่คุณภาพการศึกษามากกว่า การใช้ระดับปีการศึกษา (School attainment) หรือ จำนวนปีการศึกษา (Year of schooling) เป็นเป้าหมายไม่เพียงพอ ประเทศไทยประสบกับปัญหาความไม่สอดคล้องระหว่างความต้องการและอุปทานในตลาดแรงงาน การผลิตคนสู่ภาคการผลิตของเรายังไม่ได้อิงกับอุปสงค์ของระบบเศรษฐกิจเท่าไหร่นัก สถาบันการศึกษาเลือกผลิตคนตามความพร้อมของตน นอกจากนี้ระบบการศึกษายังผลิตคนตามความนิยมและค่านิยมในการเรียนมากกว่าความต้องการจริงๆในระบบเศรษฐกิจ ระบบการศึกษาไทย จึงเป็น Supply Driven Education System คุณภาพทางด้านการศึกษาระดับสูงของไทยลดลงอย่างต่อเนื่องเนื่องจากการลงทุนทางด้านวิจัยและการค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับการอุดมศึกษาไม่ได้เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ ความด้อยลงของคุณภาพการศึกษาสะท้อนมาที่แรงงานที่ไม่มีคุณภาพต้องดำเนินการปฏิรูปเศรษฐกิจในสองด้านสำคัญ คือ สร้างความเป็นธรรมและยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขัน ในประชาคมอาเซียนเองนั้นมีปัญหาความยากจนและปัญหาความเท่าเทียมกันค่อนข้างมากโดยเฉพาะในกลุ่มประเทศ CLMV (ประกอบไปด้วย เขมร ลาว พม่าและเวียดนาม) การจะแก้ปัญหาได้ต้องอาศัยแนวทางแบบบูรณาการและมีความหลากหลาย (Multi-dimensional and Integrated Approach) เน้นยุทธศาสตร์การเติบโตแบบ Inclusive Growth และ การคุ้มครองทางสังคม (Social Protection) ไทยและอาเซียนต้องแสวงหาความร่วมมือระดับมหภาคระหว่างประเทศผ่านทาง ESCAP และ ADB เนื่องจากสองหน่วยงานนี้สนับสนุนให้มีการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจมหภาคเพื่อการเติบโตอย่างยั่งยืนและเสมอภาค (Macroeconomic Policies for Inclusive and Sustainable Development)
ท่ามกลางการเปิดเสรีภายใต้ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนและข้อตกลงเขตการค้าเสรีและหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจต่างๆ หากรัฐบาลไม่สามารถจัดการดูแลบรรดาธุรกิจอุตสาหกรรม ภาคเกษตรกรรมรวมทั้งกิจการที่ปรับตัวไม่ทันและแข่งขันไม่ได้ จะทำให้ ปัญหาความเหลื่อมล้ำในระบบเศรษฐกิจมีความซับซ้อนและกระจายตัวมากขึ้นไปอีก โดยเฉพาะกลุ่มคนที่สูญเสียอาชีพและยังไม่สามารถไปทำอย่างอื่นได้ ขณะที่กลุ่มธุรกิจอุตสาหกรรมหรือกิจการที่แข่งขันได้ ตลาดที่เปิดกว้างมากขึ้นและใหญ่ขึ้น ย่อมเป็นโอกาสแห่งการขยายตัวอย่างก้าวกระโดดได้

รศ. ดร. อนุสรณ์ กล่าวต่อว่า การลดช่องว่างทางรายได้ การแก้ความยากจนและสร้างความเป็นธรรมทางสังคมจำเป็นต้องดำเนินการใน 2 ด้าน คือ ด้านผู้มีความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจอย่างเหลือล้น – ใช้แนวทางการคลัง การงบประมาณ การภาษี และการป้องกันการผูกขาด ส่วนด้านคนยากไร้ – ผลักดันให้กลุ่มผู้ยากไร้ ผู้ด้อยโอกาสหลุดพ้นจากภาวะขัดสนยากจนด้วยการสร้างโอกาสให้เข้าถึงปัจจัยการผลิต พัฒนาระบบสวัสดิการโดยรัฐอย่างเป็นระบบ จัดให้มีระบบการคุ้มครองทางสังคม (Social protection) และเสริมสร้างการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจเชิงนโยบายสาธารณะ ทิศทางแนวนโยบายด้านสวัสดิการสังคมที่เป็นไปได้ และสามารถดำเนินการได้ทันทีคือ การสร้าง “สังคมสวัสดิการ (welfare society)” ขึ้นโดยผนึกกำลังจากภาคส่วนต่าง ๆ ในสังคมสร้างสรรค์สวัสดิการสังคมขึ้นในหลายรูปแบบ มีการจัดการโดยหลายสถาบัน และสร้างความร่วมมือจากหลายฝ่ายให้เข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตสวัสดิการอย่างกว้างขวางครอบคลุม โดยแต่ละรูปแบบและแต่ละสถาบันมีความเป็นอิสระต่อกัน ภายใต้ความรับผิดชอบและการดูแลของสังคมโดยรวม

รศ. ดร. อนุสรณ์ กล่าวต่อว่า การสร้างและการพัฒนาสังคมสวัสดิการซึ่งเป็นระบบสวัสดิการที่หลากหลาย เปิดกว้างเข้าถึงกลุ่มเป้าหมาย และมีการจัดการในหลายรูปแบบทั้งเอกภาคี ทวิภาคี ไตรภาคี และพหุภาคี ตามแต่ลักษณะของผู้จัดสวัสดิการสามารถดำเนินการเป็นขั้นตอนได้ ดังนี้

1. กำหนดการสร้างสังคมสวัสดิการให้เป็นวาระแห่งชาติ สังคมสวัสดิการ มีความหมายที่แตกต่างไปจากรัฐสวัสดิการ (welfare state) เพราะรัฐสวัสดิการโดยทั่วไปเป็นหน้าที่ของรัฐ ภาครัฐต้องขยายใหญ่ขึ้น อาจไม่เหมาะกับไทยอย่างน้อยในระยะสั้นที่ยังไม่มีความพร้อมในเรื่องฐานะทางการคลัง รัฐสวัสดิการเป็นการจัดสวัสดิการทั่วหน้าและทั่วด้านโดยรัฐ แต่สังคมสวัสดิการมีสวัสดิการทางเลือกหลากหลายจากทุกฝ่ายเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดสวัสดิการถ้วนหน้า

2. สร้างภาคีสังคมสวัสดิการจากภาคส่วนต่าง ๆ ของสังคมใน 3 รูปแบบได้แก่ สวัสดิการโดยรัฐถือเป็นสิทธิพื้นฐานของสังคมที่จะลดความแตกต่างทางสังคม และเศรษฐกิจและการลดช่องว่างความสัมพันธ์ไม่เสมอภาคอันเกิดจากโครงสร้างเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง เพื่อไม่ได้เกิดการได้เปรียบเสียเปรียบในสังคม สวัสดิการโดยรัฐประกอบด้วย 3 ส่วน คือ การบริการสังคม การประกันสังคม และการสงเคราะห์สังคม หรือการช่วยเหลือทางสังคม

แนวทางการสร้างสวัสดิการโดยรัฐให้กว้างขวางครอบคลุม สามารถดำเนินการได้โดยการจัดการงบประมาณ โดยการกำหนดเป้าหมายในการจัดทำงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ให้ถึงมือคนจน การกระจายอำนาจจากราชการให้องค์กรประชาชนเพื่อทำให้องค์กรเหล่านี้สามารถจัดสวัสดิการในบางประเภท การพัฒนาฐานข้อมูลระดับพื้นที่ และข้อมูลจุลภาคในระดับชุมชน/ท้องถิ่น การคลังเพื่อการกระจายรายได้โดยปรับปรุงการจัดเก็บภาษีทั้งอัตราภาษีและประเภทภาษี รวมถึงการกระจายระบบงบประมาณไปสู่ระบบการคลังท้องถิ่น

การจัดให้มีระบบความมั่นคงทางสังคม (หรือระบบการประกันสังคม) เพื่อลดความเสี่ยงในชีวิตของคน เช่น ความเสี่ยงด้านสุขภาพ ความเสี่ยงจากความไม่มั่นคงในอาชีพการงาน ซึ่งควรมีลักษณะถ้วนทั่ว 3 สวัสดิการโดยภาคธุรกิจ นอกจากสวัสดิการจากรัฐตามกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว ภาคธุรกิจก็สามารถจัดสวัสดิการให้กับแรงงานลูกจ้างและแรงงานที่คล้ายลูกจ้าง (เช่น เกษตรกรภายใต้พันธสัญญา และผู้รับงานไปทำที่บ้าน) ได้โดยผ่านการปรับปรุงกฎระเบียบของทางราชการใน 3 ด้าน คือ ขยายการคุ้มครองแรงงานทั่วหน้า การประกันสังคมถ้วนหน้าครอบคลุมทั้งแรงงานภายในและนอกระบบที่เกี่ยวข้องกับภาคธุรกิจโดยตรง และสวัสดิการแรงงานในลักษณะอื่น ๆ เช่น ที่พัก อาหารกลางวัน รถรับส่ง เป็นต้น

4. สวัสดิการโดยชุมชน รูปแบบการจัดสวัสดิการสำหรับกลุ่มนี้ได้แก่ การที่รัฐส่งเสริมและสนับสนุนโครงการที่ชุมชนร่วมกันจัดทำขึ้น กล่าวคือ ขยายผลสวัสดิการบนฐานทรัพยากรและวัฒนธรรมให้กว้างขวาง และการมีส่วนร่วมจากภาคชุมชน ครัวเรือน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยส่วนกลางจัดทำกฎระเบียบที่เอื้อต่อการดำเนินการในระดับพื้นที่ สนับสนุนสถาบันแรงงานที่ไม่เป็นทางการ เพื่อทำงานคู่ขนานไปกับระบบสหภาพแรงงานไม่ติดยึดเพียงกรอบการทำงานของระบบสหภาพ และส่งเสริมให้การจัดตั้งเครือข่ายแรงงานนอกระบบร่วมกับแรงงานในระบบภาคต่าง ๆ ส่งเสริมงบประมาณเพื่อการส่งเสริมสถาบันสวัสดิการชุมชน โดยสนับสนุนให้ภาคประชาชนทั้งในรูปแบบกลุ่ม องค์กรชุมชน องค์กรพัฒนาเอกชน มูลนิธิ เป็นเจ้าภาพในการจัดสวัสดิการ โดยรัฐทำหน้าที่เป็นผู้สนับสนุนและจัดงบประมาณสมทบกองทุนสวัสดิการที่กลุ่มและองค์กรเหล่านี้จัดทำขึ้นสวัสดิการอื่น ๆ เช่น ปรับกระบวนการทำงานของสถาบันและระบบสถานสงเคราะห์ ไม่ให้เป็นกลายเป็น การกระทำแบบซ้ำซ้อน พร้อมกับส่งเสริมให้ผู้ด้อยโอกาสและด้อยสมรรถนะดำเนินชีวิตอิสระ เพื่อสร้างความมั่นใจในตนเองให้ยืนอยู่ได้ในสังคม โดยเฉพาะกับกลุ่มผู้พิการ คนชรา เหยื่อผู้ถูกกระทำจากความรุนแรง เป็นต้น

รศ. ดร. อนุสรณ์ กล่าวในช่วงท้ายว่า หากอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจในช่วงครึ่งปีหลังและปีหน้าปรับตัวในทิศทางที่ดีขึ้นชัดเจน ควรทบทวนนโยบายโอนเงินผ่านดิจิทัล วอลเลต 10,000 บาทใหม่ และควรเอางบประมาณส่วนนี้ไปใช้ลงทุนเพื่อเพิ่มทักษะแรงงาน หรือลงทุนเพื่อสร้างรายได้อย่างยั่งยืนจะดีกว่า ส่วนนโยบายปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำควรดำเนินการอย่างค่อยเป็นค่อยไปเพื่อให้ภาคการผลิตที่ใช้แรงงานเข้มข้นปรับตัว และ ควรมีมาตรการสนับสนุนให้ภาคการผลิตใช้เทคโนโลยีเพิ่มขึ้น